Pesquisa realizada pelo Climate Policy Initiative (CPI), núcleo de pesquisa associado à Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro (PUC-Rio), avalia que a garantia do Tesouro Nacional para o Programa de Garantia da Atividade Agropecuária (Proagro) leva a um menor rigor na análise das perdas dos produtores para o pagamento das indenizações. O estudo comparou a política pública, criada em 1973, com o Programa de Subvenção ao Prêmio do Seguro Rural (PSR), que começou a vigorar em 2006.
No caso do Proagro, o pagamento do sinistro é realizado pelo Tesouro Nacional por meio de instituições financeiras. Já na subvenção, o pagamento é realizado pelas seguradoras e o governo ajuda o produtor a pagar parte do prêmio do seguro.
“O Proagro coloca o governo como responsável pelas indenizações em caso de sinistro. Como consequência, reduz-se o incentivo para que as seguradoras monitorem adequadamente os clientes e, também para que os produtores se empenharem em evitar perdas na safra. Por outro lado, no caso da subvenção, as seguradoras arcam com os sinistros, reduzindo a margem para esse tipo de distorção”, diz o estudo.
De acordo com o estudo, há um crescimento expressivo da demanda de recursos do Tesouro Nacional para o Proagro. Entre 2017 e 2021, as despesas com indenizações quadruplicaram, passando de R$ 1,1 bilhão para R$ 5,15 bilhões. Mais de 25% das apólices do Proagro tiveram sinistros deferidos entre 2019 e 2021, enquanto essa proporção foi de apenas 6,4% no caso da subvenção ao prêmio do seguro. Em valor, os sinistros representaram 20% e 17% do segurado no Proagro Mais e no Proagro Tradicional e apenas 1,6% na subvenção ao prêmio.
O Proagro Tradicional é obrigatório para empreendimentos de custeio agrícola de até R$ 335 mil, enquanto o Proagro Mais, criado em 2004, é destinado para produtores de menor porte, no Norte e Nordeste do País. Já a subvenção ao prêmio tem adesão de grandes produtores, concentrados no Centro-Oeste.
“Gastar mais recursos públicos é uma consequência da ineficiência”, afirma Priscila Souza, coordenadora de avaliação de políticas públicas de instrumentos financeiros do CPI. “Se olhar a subvenção ao prêmio, em 75% dos municípios brasileiros a sinistralidade é de até 12%; No Proagro, em 75% das cidades, a sinistralidade é maior que 12%. Há uma clara demonstração que há uma estrutura de incentivos que favorece que haja comportamentos que levam a um maior gasto público.”
Na avaliação da cientista, essas distorções ocorrem porque os bancos que operam Proagro não investem em formas de aferir as perdas dos produtores, uma vez que o pagamento do sinistro é garantido pelo Tesouro Nacional. Obrigatório para aqueles que buscam crédito pelo Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura (Pronaf), o Proagro tem a necessidade de maior avaliação dos sinistros e, na avaliação de Souza, os bancos precisam ser mais seletivos na concessão de crédito aos produtores, exigindo maior capacidade de manejo das lavouras e maior comprometimento com o bom resultado na colheita.
“Do ponto de vista econômico, em conversas com o setor, com as pessoas que implementam esse programa, há uma visão clara de que o produtor não tem incentivo a produzir da forma mais eficiente possível, porque está coberto pelo Proagro”, diz ela, ao explicar que o CPI está preocupado com essa questão, pois a melhoria dos sistemas produtivos possibilitaria práticas mais sustentáveis na agricultura.
Em sua avaliação, o banco tem incentivo para conceder o seguro, uma vez que é garantido pelo governo; há peritos que se sentem intimidados por agricultores que agem de má-fé, sem contar a dificuldade em vistoriar várias pequenas propriedades e uma série de deficiências que prejudicam o programa.
“O Pronaf é atrelado ao crédito de custeio. Se há uma perda, o agente financeiro que fez o empréstimo tem todo interesse em reportar ao Banco Central que essa perda é válida, porque ele que vai receber esse pagamento pelo crédito de custeio. Há poucos incentivos para fazer seleção de produtores menos arriscados porque, afinal de contas, o pagamento é feito pela União, e falta efetiva verificação das perdas ocorridas. Há um alinhamento completo, mas quem paga a conta é a União”, afirma Souza.
A pesquisadora também questiona o foco de ambos os programas. Segundo a pesquisa, em 2021 o Proagro segurou 126 culturas e o programa de subvenção ao prêmio 62. “Não obstante, a distribuição dos valores, amparados das culturas seguradas em ambos os programas, é altamente concentrada em três produtos: soja, milho e trigo. Juntos, esses produtos representaram mais de 80% dos valores segurados pelos programas no período”, informa o estudo.
A soja é a cultura dominante tanto no Proagro como na subvenção, representando, respectivamente, 34% e 57% do valor amparado desses programas. A segunda maior cultura segurada é o milho, que corresponde a 28% do valor amparado no âmbito do Proagro e 17% na subvenção, seguida pelo trigo (21% no Proagro e 3% na subvenção). Dessa maneira, embora o Proagro contemple seguros para o dobro de culturas em relação à subvenção, ambos os programas apresentam alta concentração do valor amparado nessas três culturas. “E quem produz soja não é exatamente uma agricultura familiar para produção de alimentos, apesar da questão de a segurança alimentar estar presente no debate”, questiona Souza.
Subvenção do seguro rural também tem desafios
Já o programa de subvenção ao prêmio, que já ultrapassou o Proagro em número de municípios atendidos, também tem desafios. Em 2021, 3.251 municípios brasileiros tiveram contratos do Proagro e a subvenção ao prêmio do seguro atingiu 3.302 cidades. No caso da subvenção, a instituição financeira é mais seletiva na definição do produtor beneficiado, porque o pagamento do sinistro sairá o seu próprio bolso.
A ajuda do governo para que o produtor pague o prêmio do seguro, no entanto, é limitada porque os recursos são definidos pelo Plano Safra em volume abaixo do nível de crédito. O Plano Safra 2021/2022 destinou R$ 13 bilhões para equalização de juros para o crédito rural e R$ 1,16 bilhão para a subvenção ao prêmio. E, segundo a pesquisadora, o governo quer chegar aos R$ 2 bilhões para subsidiar o prêmio do seguro no Plano Safra 2022/2023, sendo que serão “R$ 900 milhões até o final do ano e o restante que se encontre dinheiro no orçamento do ano que vem”. Para ela, o novo Plano Safra não fez avanços na condução do Proagro e está dando um foco maior na subvenção.
Segundo Souza, a liberação da subvenção do governo ao prêmio do seguro é decidida por ordem de chegada dos pedidos ao Ministério da Agricultura, sendo que o produtor só sabe qual será o valor será pago após já ter assinado a apólice. “Quer dar incentivo, mas quando o cara vai aplicar a apólice ele não sabe se vai ter ou não subsídio. É uma loteria, talvez tenha um prêmio de seguro, talvez pague 20% para a soja ou 40%, mas você não sabe. Esse processo é por ordem de chegada, as seguradoras vão apresentando (as apólices) ao Ministério da Agricultura, que vai distribuindo dinheiro até onde acaba.” E, em sua avaliação, o governo deveria usar critérios, como por exemplo, não conceder o seguro a propriedades que provoquem desmatamento ou estejam fora das regras ambientais.
Para ela, o problema do foco maior da subvenção é que expandir o sistema para o Nordeste, por exemplo, esbarra na falta de seguradores e instituições financeiras que usem esse modelo, que requer nível avançado de avaliação de riscos das culturas. “Mas expansão de seguro requer muita informação, a seguradora precisa entender os riscos, conhecer os produtores”, avalia.
Além das melhorias de gestão de ambos os programas, Souza defende uso de imagens de satélite para verificar perdas, definição de regras paramétricas relacionadas à chuva, para que haja dados que colaborem na definição dos sinistros e reduzam a pressão sobre os peritos em campo. “Não é preciso ter perito em cada propriedade, há imagens de satélite cada vez mais precisas. E índices de chuva e temperatura, há outras formas de auxiliar o monitoramento dos pequenos produtores”, explica. “Em resumo, essas duas políticas públicas são importantes em termos de ajudar o gerenciamento de risco, mas há caminhos relevantes para aprimoramento para as duas, de eficiência do gasto e retorno para a sociedade em termos de desmatamento.”
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Fonte: Globo Rural